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如何利用西方政府处理官员自利与公共利益矛盾的经验

   厦门市行政学院副教授、博士岳世平从西方政府处理官员自利与公共利益矛盾中总结出了一些经验,可以作为我国政府效仿的措施。

一、西方政府处理官员自利与公共利益矛盾的经验

(一)行政伦理法制化,铲除官员自利根基

行政伦理是一种软约束,其作用的发挥往往难以得到有效保障。但它一旦与法律结合,则既能够继续发挥其内在约束的功能,又能够获得有效的外部保障。越来越多的发达国家将行政伦理规范纳入到国家的法律体系中。如美国国会早在1978年就通过了《政府道德法案》,1993年又颁布了《美国行政部门雇员道德行为准则》;加拿大在1994年颁布了《加拿大公务员利益冲突与离职后行为法》;韩国1981年颁布了《韩国公职人员道德法》,开始其行政伦理法制化进程。英、法、德、澳、日、新西兰、新加坡等也都颁布了上述类似的法律法规。

其中,美国在运用法律手段解决行政伦理约束软化问题上,已形成和构建了比较完备的法律体系和组织机构,它在行政伦理法制化方面的建设对许多国家都起到了示范作用。如美国在其《政府道德法案》中,力图把政府变成一个公开、诚实、不为利益矛盾所困扰的政府。办法是:

一是按该法规设置了政府道德办公室。该室主要任务是:调整行政系统的整个利益冲突和道德领域,制定有关的规章条例;审查财务公开报告;为政府各部门培训道德官员,对政府雇员进行有关行为准则和利益冲突方面的教育、解释性的建议和指导等。

二是按该法解决两者“利益矛盾”的主要内容是:第一,资格限制。政府行政部门中政治官员的录用和批准一定要符合“利益冲突法”,后者是评估总统提名的官员候选人资格的主要依据。总统的被提名者都要详细公开其个人财产,以供公众和媒体检查。被提名者的配偶及他们所抚养的子女的财产也必须同时申报。第二,冷却期。禁止一定级别以上的联邦政府官员和雇员在离开政府一年之内为任何事务去游说其任过职的政府机构或以私人主顾的名义同该机构签订合同。第三,出售财产。在两者利益矛盾的情况下,一个被总统提名的政府官员可以通过很多可行的方法来避免“利益矛盾”,其中最有效和最经常被采用的,是出售他们持有的公司股票或债券来做到符合“道德改革法”中规定的资格要求。第四,行为限制。政府道德标准规定,政府官员不得在与其利益相关的事情上采取任何行动。如假设一名官员拥有戴尔公司的1000股股份,而他又负责为本机构购买20台台式电脑,在这种情况下,他绝对不能购买戴尔电脑,即使他的购买不会影响戴尔公司的股票价值。

(二)高薪养廉制度化,驱除官员自利意念

高薪养廉制度是对政府官员合理的自利需要的满足与激励。从20世纪70年代开始,西方许多国家普遍建立起了各种治腐制度,其中,新加坡的高薪养廉制度最为典型,新政府认为:薪低不足以养廉,与其让官员通过不法途径去谋求自利,不如合法地给其优厚待遇。现在越来越多的西方发达国家对政府官员的工资、津贴、奖金及退休金的涨幅以法律形式确定下来,如美国《联邦薪水法》、《联邦工资比拟法》均规定,联邦雇员的工资要和私营部门人员的工资相当;而英国法律规定一般公务员的实收工资不得少于最低生活费用的120%,且必须高于劳动者保障工资额。而这些国家的津贴、奖金收入更为可观,英国占公务员收入的10%20%,法、德、日等国则高达30%40%,这是一般民间企业职工所望尘莫及的。另外,公职人员实行“无过失长期任职”的职务常任制,工作职业相当稳定,退休年金要高于私营部门。此外,实行高薪养廉的国家也非常重视“高薪养廉”与“以德养廉”相结合,如新加坡也开展了廉政道德教化活动,对公务人员进行各种形式的教育。

(三)行政权力分散化,不给官员自利机会

以权力制约权力的核心思想是分权,并使不同权力机构之间形成一种制约与被制约或相互制约的关系,它主要通过两种方式实现:

一是由高层级的权力制约低级的权力。如法国,虽然法国与其他西方国家不同的是它的政治经济呈现出很大的国家干预与中央集权型,中央政府与所属各部拥有很大的权力,但与政府力量抗衡的还有一个强有力机构的存在,那就是议会。按照法国法律规定,议会依法享有监督、制约政府和官员的权力。具体如下:通过法律案审议权、每周一次专门质询权、对政府提出不信任案等方式监督政府;通过弹劫案监督总统和政府成员;审查行政部门的预决算方案等。

二是平行权力层级之间的互相制约。如法国的法律也赋予了国家审计法院很大权力--审计中央政府与各行政部门、共同部门及个人的账务与支出,为政府与议会提出资讯顾问意见,对各项政府政策进行评估等,是与政府与议会并列的,不隶属于任何部门的机构。但法律对它的权力也进行了限制,如它有审计与报告权,但报告必须经过该院120名法官全部同意方能出具,这样就会使权力分散而达到制衡。再如,美国国会对行政机关的监督非常严密,包括事前的审查、事中的监督和事后的检查,而司法机关对行政机关行为的审查则是经常性的。

(四)权权相监制约化, 约束官员自利行为

西方国家是从“公民权利”和“公共权力”的关系来规定权力活动的方向和界限,并通过“权力”的恰当配置来达到限制“权力”滥用的作用。方法是:

一是横向监督模式--权力监督权力。该模式下的各级官员更具独立性,它可以把唯上是从、阿谀奉承、拉帮结派等官场恶习减到最低程度。如美国政府行政部门的重要官员,虽由总统提名,但必须经过参议院批准。在审批过程中,参议院可以要求被提名的官员作出某种承诺,作为批准任命的条件。这样,国会在相当程度上控制了行政官员的人事任命权,政府高官若想官运亨通,不仅要听命于总统,同时也要顾及国会的态度。

二是跳跃式监督模式--(公众)权利监督(公共)权力。如在奥巴马政府的recovery.gov网站上,即在他允诺的复苏网站上,我们能找到8000亿美金的预算法案,其中不仅包括粗略的流向‘板块’,而且有细致的流向信息,比如流向能源板块的613亿美元中:110亿用于电网改造,63亿用于地方政府的能源投资,60亿用于可再生能源,60亿用于核辐射垃圾的清理,50亿帮助穷困家庭取暖或降温,34亿用于二氧化碳减排,25亿用于科研,20亿用于汽车节能……。所有资金的流向清清楚楚,这样就堵住了官员谋求自利的漏洞。

(五)公共服务市场化,铲除官员自利温床

20世纪80年代以来,西方各国相继掀起了大规模公共行政改革运动,其核心就是将市场机制引入到公共服务领域,打造企业型政府,实行公共服务市场化。从而打破原有的政府垄断公共服务供给的局面,给与公共服务的消费者在多元的公共服务供给者之间进行选择的权力。西方各国实行公共服务市场化的方式主要有合同承包、私有化、以私补公、公私合作、公共服务社区化等。总之,将市场机制引入公共服务领域,以顾客导向引导转变传统的政府管理模式,能够促使政府提高服务的效益和质量,增强政府对公共服务需求的回应,并有利于铲除政府官员谋求自利的温床。

二、对我国的启示

启示一:以教育手段来提高官员维护公共利益的自觉性

加强对政府及其工作人员的行政伦理教育,就是要在政府中形成一种以公共利益为主导的公共精神。在我国当前加强行政伦理教育,就是要加强领导干部的党风廉政建设,把“八荣八耻”的社会主义荣辱观落到实处,创新教育理念与教育方式,使思想政治教育工作常规化和制度化,从而使行政伦理真正内化为政府及其工作人员的道德自觉。行政伦理的教育虽然只是缓慢起作用,但效果却是持久的。

启示二:以经济手段满足政府官员合理的自利需要

满足政府工作者合理的自利要求,最主要是要提高他们的薪酬待遇水平。虽然物质利益需求并不能代表其全部追求,但目前在我国,物质利益需要仍然是工作的主要动机,因此还是有一定的积极作用的。另外,薪酬待遇一方面可以激励政府工作人员忠于职守以获得更高的物质待遇,另一方面也会增加其谋取非法利益的成本。这也是许多国家采取“高薪养廉”制度的原因之一。

启示三:以制度制衡手段限制政府官员的自利需求安排

一是完善行政监督制度。虽然我国已基本建立起了一整套比较完备的行政监督体系。但各监督主体的监督功能并没有完全发挥出来。例如人大监督没有实现常规化和制度化,导致其监督效力无法得到保障;司法机关的独立司法权限经常受到行政权的干扰,难以发挥其公平公正的裁决作用;而审计监察机关的监督又常常在人力、财力方面受行政机关掣肘。因此,当前完善行政监督制度,就应当依法保障各监督主体应有的监督作用。如改革人大代表的选拔机制,在条件成熟地方试行“人大代表竞选制”,落实“选民”对民选代表的监督权、罢免权等,让人大代表真正地代表广大人民群众的根本利益。关于司法监督和审计监察监督,很重要的是保障监督主体的独立地位,并以配套制度保障监督者的监督权力。

二是健全行政问责制度。在我国有实权对政府问责的正式组织主要有各级人大及其常务委员会、法院和检察院和各级政府部门;行政问责的对象主要是政府及其所属部门的行政首长和直接的行政责任人;当政府官员由于滥用行政权力,扩张自利的需要而侵犯了公共利益时,有权问责的各个组织就可以按照法定程序依法问责。健全行政问责制当前的最大问题是如何将政府责任落到实处。就目前情况看,强化责任落实,首先,实现政务公开,建立透明政府,使公众明确政府的责任是哪些;其次,加强公众对政府及其工作人员的监督,不仅要通过人大进行间接监督,还要建立公众对政府进行直接监督的渠道;再次,扩大公民对行政活动的参与途径和方式,使公民能够直接参与政府的决策和执行;最后,除了继续发挥正式问责主体的作用外,还要适当吸收非正式组织参与行政问责,至少可以对正式组织问责的程序和内容进行监督。

启示四:以民主透明机制来约束政府官员的自利需求扩张

一是保障公民知情权。200851日,我国《政府政务公开条例》正式实施,条例“以公开为原则,以不公开为例外”,确立了政务公开的原则,公开的范围、方式与程序、监督与保障等内容。当前重要的是保证其在实施过程中,能够得到落实并不断修正和完善。

二是保证公民参与的权利。政府官员自利扩张最大受害者是公共利益的主体,即不同范围和规模的公众。因此,扩大公众对政府行政活动的参与,可以有效地遏制政府官员自利的扩张,维护公共利益。因此,必须扩展社会公众对政府活动过程的参与途径,依法保证社会公众参与政府活动的权利,使其在政府活动中能够充分地表达自己的合法利益。

三是保障公民表达权。建立通畅的利益表达机制也是协调官员自利与公共利益矛盾的重要环节。构建该机制,首先,要建立公共利益表达的激励机制,鼓励社会公众进行利益表达,尤其是要提高社会公众的维权意识,减少并避免公共利益表达中的“搭便车”行为;其次,要建立公共利益表达的整合机制,把分散的个人利益表达整合、上升为整体的公共利益表达;最后,要建立公共利益表达的回应机制,即政府要对公共利益表达做出及时的回应。

四是保障公民监督权。保障公民监督权,当前最为重要的是完善舆论监督制度。国外一般将其称为除立法、行政、司法之外的“第四种监督”。舆论监督一直也是我们党和政府予以高度重视的问题,十六、十七大报告均指出,认真推行政务公开制度。要切实保障公民的监督权,就必须要完善舆论监督制度,实现舆论监督法治化,即依法保障舆论监督的独立地位,依法保障舆论监督作用的发挥,使舆论监督长效化、理性化,真正成为制约公共权力滥用的“第四种权利”。

启示五:以法律手段来保障人民群众的公共利益不受侵犯

以法律来保障人民群众的公共利益不受侵犯,主要是逐渐在我国推进行政伦理的法制化建设和实行官员财产申报法。

一是推进行政伦理法制化。可先从制定《官员财产申报法》入手。因为从其他国家行政伦理法制化的内容来看,其中最为重要的一项就是官员财产申报制度。例如,美国《政府道德法案》一共7章,其中有三章涉及立法、行政、司法人员的财务公开要求。财产申报制度是正确处理政府工作人员公私利益关系的前提。早在230多年前,瑞典就制定了“公职人员家庭财产申报制度”,又称为“阳光法案”;1883年,英国制定了世界上第一部官员公开申报财产的法律;1978年,美国国会通过了《政府行为道德法》,明确规定包括总统在内的公职人员,都需要申报自己和配偶及受抚养子女的财产状况,并按照规定程序提交财产状况的书面报告。目前世界上近百个国家与地区已推行了该项制度。

二是实行官员财产申报法。实践证明,官员财产公开对于预防贪污,遏制腐败十分有效,被认为是“阳光法案”和“终极反腐”的重要措施。然而在我国,官员财产申报法自从1994年被正式列入全国人大立法规划项目,至今仍未进一步落实,目前财产申报制度也尚未形成正式的法律法规,目前只能通过党纪文件来规范。当前我们还是应当尽快把现有的财产申报制度由党的政策上升为国家正式的法律,加紧出台《政府官员财产申报法》。

启示六:以依法原则来化解官员自利与公共利益矛盾

由于法律具有滞后性,因此,在一般情况下,法律更多的是充当了一种事后救济手段,即当官员自利与公共利益的冲突发生之后,要以法来协调二者之间的冲突,协调的主体既可以是政府本身,也可以是司法机关。这是由官员在官员自利与公共利益的冲突中所具有双重身份决定的。即同一个主体,在某种情况下是利益冲突“运动员”,而在另一种情况下又是冲突中的“裁判员”。因此,当政府官员与公共利益发生冲突时,既可由上级行政机关调解、仲裁、裁决和复议,也可进入司法诉讼环节。但无论是哪个主体进行协调,都要既坚持依法协调原则,也要坚持司法公正原则,维护司法审判的独立性,防止官员对司法权的不当干预。 

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